Duurzame ontwrichting als breekpunt

0
Leestijd: 6 minuten
Het begrip ‘duurzame ontwrichting’ lijkt eerder afkomstig uit de praktijk van een scheidingsadvocaat, dan uit de supermarktwereld. Toch is juist dit begrip vaak bepalend voor de komst – of juist niet – van een nieuwe supermarkt in een bestaand marktgebied.

 

Snel veranderend consumentengedrag, de prijzenoorlog, de komst van discounters en toenemende schaalvergroting hebben de afgelopen jaren een grote stempel gedrukt op het supermarktlandschap. Maar ook in ruimtelijk opzicht is er veel dynamiek in de sector waarneembaar. De Nota Ruimte uit 2006 heeft namelijk gezorgd voor een behoorlijke versoepeling van het detailhandelsbeleid. De beslissingsbevoegdheid en verantwoordelijkheid zijn in door die nota verschoven van de landelijke overheid naar provincies en gemeenten. Zij kunnen nu zelf grotendeels het vestigingsbeleid voor winkelvoorzieningen bepalen. Het Rijk stelt slechts randvoorwaarden om een bepaalde basiskwaliteit te garanderen. Zo mogen nieuwe vestigingslocaties niet ten koste gaan van de bestaande detailhandelsstructuur. In planologisch jargon wordt hierbij het begrip ‘duurzame ontwrichting’ gebezigd. Door middel van distributieplanologisch onderzoek kan worden aangetoond of er wel of niet sprake is van duurzame ontwrichting van de detailhandelsstructuur.

In de praktijk leggen betrokken partijen vaak ieder afzonderlijk een dergelijk onderzoek op tafel waarvan de uitkomsten niet zelden haaks op elkaar staan. De voorzieningenrechter is uiteindelijk meestal de aangewezen instantie die de onderzoeken beoordeelt en bepaalt of er daadwerkelijk sprake is van duurzame ontwrichting.

 

Concurrentiepositie geen argument

Maar wat is nou eigenlijk duurzame ontwrichting van de detailhandelstructuur? In de ruimtelijke ordening wordt op basis van puur ruimtelijk relevante argumenten beoordeeld of nieuwe initiatieven resulteren in duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur. Het gaat hierbij om de effecten op de structuur, dus het geheel van de winkelvoorzieningen. Een verslechterde concurrentiepositie voor individuele bedrijven is nadrukkelijk geen ruimtelijk relevant argument, hoe desastreus de komst van een nieuwe supermarkt voor een bestaande ook kan uitpakken. De gemeente kan de marktpositie van bestaande supermarkten dus niet beschermen. Dit neemt overigens niet weg dat dit argument veelvuldig wordt gebruikt door bezwaarmakende supermarkten om voor vertraging te zorgen in ontwikkelingen. De achterliggende reden is helder. Hoe langer de nieuwe supermarktmeters niet geëxploiteerd kunnen worden, des te langer blijft de mogelijk wegvloeiende omzet behouden voor de bestaande winkelbedrijven.

 

Rol gemeente

Het effect van de komst van een nieuwe supermarkt of de uitbreiding van een bestaande winkel op de aanwezige detailhandel is op voorhand niet zonder meer positief of negatief. De lokale situatie geeft de doorslag. Ruimtelijke en stedenbouwkundige kwaliteit van het aanwezige aanbod en de lokale consumentenkenmerken zijn in dat kader vaak bepalend. Daarnaast moet afgevraagd moet worden in welke mate van een ingreep in de bestaande winkelstructuur economische effecten kunnen worden verwacht. Tenslotte moet er een oordeel worden gevormd over de maatschappelijke aanvaardbaarheid daarvan. Bij dit laatste punt is een belangrijke rol weggelegd voor de gemeente. Wat brengt de komst van een nieuwe supermarkt aan nieuwe keuzes voor consumenten met zich mee en wat haalt deze nieuwe ontwikkeling overhoop in omliggende winkelconcentraties? Het saldo van deze twee effecten bepaalt of de nieuwe ontwikkeling al dan niet duurzaam ontwrichtend is. Als door de toevoeging van een supermarkt in een verzorgingsgebied dus een andere verdwijnt, dan is de differentiatie in het aanbod gelijk gebleven of misschien zelfs wel verbeterd, bijvoorbeeld wanneer modern aanbod verouderd aanbod vervangt. Er is dan geen sprake van duurzame ontwrichting. Maar wanneer dan wel?

 

Keuze in winkelaanbod

Pas als het verdwijnen van één of meerdere winkels als gevolg van een initiatief een onevenredige aantasting van de distributieve voorzieningen tot gevolg heeft, is er sprake van duurzame ontwrichting. Concreet heb je het dan over een onaanvaardbare afname van de in een verzorgingsgebied aanwezige variatie in het aanbod van een bepaalde branche. Een ander gehanteerd criterium is de overschrijding van het optimale winkelvloeroppervlak. Wanneer er sprake is van een relatief forse overschrijding van het aantal winkelmeters in de betreffende branche, dan wordt dit aangemerkt als ontwrichtend. De gedachte hierachter is dat de consument moet blijven beschikken over voldoende keuze in het winkelaanbod. Dit is een essentieel argument in de ruimtelijke onderbouwing en wordt door de rechter gezien als ruimtelijk relevant en dus steekhoudend.

De gemeente staat in dat soort gevallen voor een dilemma: wegen omzeteffecten voor ondernemers op tegen het verhogen van het voorzieningenniveau voor de inwoners?

 

Brancheringsregel

Winkelplanning behelst echter meer dan de vraag of nieuwe ontwikkelingen economische effecten oproepen. De vraag is welk begrippenkader te hanteren om goed te kunnen beoordelen of nieuwe winkelontwikkelingen meer toevoegen dan ze overhoop halen.

Moet er worden teruggegrepen op de aloude m²-discussie of geeft de kwaliteit van de winkelformule de doorslag? Uitbreiding van het supermarktaanbod met een bepaald metrage winkelmeters kan, afgaand op normatieve cijfers, niet passen, maar het kan zijn dat het gaat om de komst van een supermarktformule die kwaliteit toevoegt aan het bestaande aanbod en daarmee de keuzevrijheid voor consumenten vergroot. Probleem is dat niet objectief hard te maken is of en hoe de kwaliteit van de formule bijdraagt aan de keuzevrijheid. Juridisch-planologisch blijkt dit ook bijna niet mogelijk. Er zijn gemeenten die proberen om door middel van het bestemmingsplan de vestiging van twee verschillende supermarkten (fullservice met een discounter) mogelijk te maken. Diverse onderzoeken hebben in dat kader aangetoond dat deze combinatie – bijvoorbeeld in een winkelcentrum – ook daadwerkelijk positieve omzeteffecten kan hebben voor het gehele winkelcentrum. In sommige gevallen kunnen dergelijke omzeteffecten oplopen tot 30% en in een specifiek geval is zelfs een plus van 70% aangetoond.

Volgens de Wet Ruimtelijke Ordening kan een bestemmingsplan echter geen onderscheid maken naar het soort supermarkt of assortiment. Dit kan ook niet met een nadere specificatie in de vorm van een brancheringsregel. Het gaat namelijk om twee winkels met een op papier vergelijkbaar assortiment en een eveneens vergelijkbare ruimte- en parkeerbehoefte. Een uitzondering kan worden gemaakt wanneer de planologische noodzaak tot onderscheid in assortiment vaststaat, maar dit is lastig hard te maken.

 

Tot zover supermarktplanning in een notendop. Wanneer een nieuwe supermarkt aan de horizon verschijnt, ontstaat vaak een voorspelbaar spanningsveld tussen nieuwkomer en zittende concurrent(en). De gemeente kan dit spanningsveld met planologische instrumenten sturen. Maar deze instrumenten kunnen niet worden ingezet om concurrentieverhoudingen te ‘regelen’. Argumenten om een supermarkt ergens wel of niet mogelijk te maken moeten ruimtelijk onderbouwd zijn met aspecten die als ruimtelijk relevant kunnen worden aangemerkt. Keuzevrijheid voor consumenten in het supermarktaanbod is ruimtelijk relevant, maar lastig juridisch hard te maken vanwege de beperkte mogelijkheid om branchering en andere formuletyperende verschillen te regelen in een bestemmingsplan. Reden genoeg voor gemeenten om een duidelijke visie op detailhandel te hebben en dit helder vast te leggen in een detailhandelsstructuurvisie die als beleidskader dient voor planologische instrumenten, zoals het bestemmingsplan. Daarmee weten ook supermarkten, nieuwkomers en bestaande winkels, waar ze aan toe zijn.

 

Case 1:

Jumbo: procederen om het procederen

Concurrerende supermarkten maken bezwaar tegen de komst van een Jumbo in Dokkum. In zijn uitspraak over het bezwaar tegen de verleende vrijstelling voor de vestiging van de Jumbo-vestiging stelt de bestuursrechter de lokale concurrenten in het ongelijk. Planologische instrumenten zijn niet bedoeld om de concurrentieverhoudingen in een bepaalde branche te regelen. Pas wanneer met onderzoek is aangetoond, dat een nieuwe grootschalige vestiging leidt tot een duurzame ontwrichting van de bestaande winkelvoorzieningen, kan er aanleiding zijn om de vrijstelling te weigeren. Van een zodanige situatie is in de zaak van de Dokkumse Jumbo echter niets gebleken. Ook een onderzoek dat de bestaande supermarkten hiervoor zelf hebben laten opstellen, rechtvaardigt die conclusie niet. Dat een nieuwe supermarkt de concurrentie doet toenemen, wat tot de sluiting van een andere supermarkt kan leiden, is op zichzelf onvoldoende om de vestiging van een nieuwe supermarkt tegen te gaan.

Natuurlijk wisten de zittende supermarkten van te voren al dat de rechter hun bezwaren als ongegrond zou bestempelen. Desondanks zal de procedure hebben geloond. Een dergelijke procedure kan maanden in beslag nemen. Tijd is geld en gedurende de procedure bleef de omzet voor de concurrerende supermarkten onaangetast.

 

Case 2:

Aldi en Lidl: zoeken naar ruimtelijk relevante argumenten

In Heerenveen verliest Lidl een geding tegen een aan concurrent Aldi verleende bouwvergunning. De gemeente heeft de bouwvergunning verleend voor de Aldi bij het voetbalstadion. Lidl heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de rechter gevraagd de vergunning te schorsen. De rechter wijst het verzoek van Lidl echter af. Volgens de rechter staat voldoende vast dat het Aldi-filiaal definitief gevestigd kan worden binnen het aldaar geldende bestemmingsplan. Het is daarom terecht dat de gemeente de Aldi supermarkt mogelijk heeft gemaakt. Dat de luchtkwaliteit door de verkeersaantrekkende werking van de supermarkt zodanig zal verslechteren dat niet aan de wettelijke grenswaarden kan worden voldaan – een van de argumenten van Lidl –  is niets gebleken. De rechter verwijst in dit verband naar een rapport dat door de gemeente is opgesteld. Daaruit blijkt dat zelfs bij 2.000 verkeersbewegingen per dag de normen van het Besluit Luchtkwaliteit 2005 niet worden overschreden. Als gevolg van deze uitspraak kan de bouw van de supermarkt gewoon doorgaan.